调查研究 确保农业专项资金科学合理有效使用 ——光明食品集团农业专项资金管理情况浅析 ■李昌洪 近年来，光明食品集团从积极 棵菜’Ｌ以星辉蔬菜为代表的蔬 争取政府支农资金，改善农业基础 菜产加销平台；“一块肉’Ｌ以爱 设施，到优先加大农业投入．改善农 森肉食品为代表的畜牧业种养加 业生产条件；从努力发展支撑产业． 销体系；“一朵花’Ｌ以鲜花港为 鼓励反哺农业，到倡导科技强企．推 代表的观赏花卉种苗基地；“一爿 进农业创新，在农业的生产模式、 店’Ｌ以农工商超市为代表的农 管理模式、经营模式和组织模式上 副产品销售网络。 都发生着重大的变化。 近年来，集团坚持“民以食为 一、以农为本。加大农业 天，我以民为先”的理念，大力推进 投入．集中打造龙头企业群 全产业链经营模式，以农为本，积 如何在建设社会主义新农村 极筹措资金，着力打造了海丰万头 的实践中，建设好大型农业龙头企 生态奶牛场项目、西郊国际农产品 业集团，成为现代农业的引领者， 交易中心项目及海湾森林公园、都 光明食品集团的实践是：以农为 市菜园等生态、观光农业项目。同 本，牢固确立一业为主、多业支撑 时，通过近几年对下属农场进行设 的战略目标，积极调整产业结构， 施粮田、设施菜田及道路、沟渠等 合理安排产业发展，加大农业投 改造，农场面貌及生产设施得到极 入；坚持以农为主，二、三产业支撑 大改善，取得了良好的社会效益和 农业发展的模式，打造农业龙头企 生态效益。 业群。 在打造农业龙头企业群的进 在农业部和上海市政府的扶 程中，集团对农业发展提出了五项 持下，集团先后建设发展了以“六 政策：一是优先发展农业企业，对农 个一”为代表的农业龙头企业群： 业企业五年内“多予、不取”。二是 “一杯奶’ 以光明乳业为代表 二、三产业加快发展上下游产业反 的奶牛产业链；“一粒米’一以海 哺农业。三是积极争取政府的政策 丰米业为代表的米业产业群；“一 扶持和资金支持，做好科技兴农和 政府交办的实事项目。四是构筑大 农业体系，重点发展种源农业和建 设农副产品流通平台。五是努力改 善农业基础设施和生产条件，用工 业管理的理念改造农业、经营农业， 提高农业的产出能力和经营组织能 力。结合集团产业多元化特点，发挥 地处大都市郊区的有利条件，集中 政策、资金、人才优势，提升龙头企 业的经济实力和创新能力，积极发 展都市农业，服务都市百姓生活，带 动周边农户共同发展，努力发挥示 范、组织和带动作用。 二、加强领导、规范程 序、确保农业投资科学有效 近年来，无论是政府财政的支 农资金，还是集团对农业的专项投 入；无论是农业企业自身积累对农 业的再投入，还是二、三产业对农 业的反哺资金；无论是国家对农业 专项补贴，还是市政府规划的农业 实事项目，都已达到了相当规模 如何管好用好这部分涉农资金，成 为集团管理的一个重要部分。实践 中，集团坚持做到加强领导，严格 审批和规范项目投资程序。凡是重 上海农村经济２０１０年第８期 垂［Ｊ 大涉农项目，普遍成立由集团分管 副总、财务总监和项目实施单位主 要负责人参加的项目领导小组，建 立由集团产业、财务、审计、监察和 项目实施单位相关部门参加的工 作小组，负责具体指导。从制定规 划、项目立项、审核批准，到政府拨 模式的研究和管理体制的探索也 一定资金用于鼓励农业基础设施 很重要。实践中集团对不同的资金 改造（主要是道路、桥梁、渠道、水 来源和投向采取以下办法： ｌ、用专项拨款作为资本投入， 以股本形式组建实体公司。对部分 农业专项拨款，主要是拨款总量较 利改造和农业机械的更新补贴）。 这部分资金有两个特点：一是单位 面积补贴少，累积总量大；二是形 成固定资产少，近期内不能产生直 接效益。对这部分资金最好的做法 是，将政府补贴和企业配套集中使 用，统一规划制定中长期目标，每 大，用途专一可以集中使用、形成 规模企业的，由集团统一控制，将 专项拨款作为出资，加上子公司配 款、集团转拨以及资金的安排使 用，实行全过程监控，确保资金科 学安排有效使用。对政府政策扶 持，集团配套投入的项Ｅｔ，集团做 到涉农资金优先考虑，配套资金优 先安排，拨款计划捉前落实，确保 项目顺利实施。 ２００５年初，市政府为了解决 蔬菜供应季节性矛盾，下达了蔬菜 基地建设的实事项日，实行政府补 贴和集团配套两条腿走路的办法。 集团接到市农委下达的任务后，及 时成立领导班子，明确实施 ．位， 从可行性研究、申报立项，落实配 套资金、招标议标、采购材料、组织 施工，到按时、按质、按量稳步推进 项目建设，集团内部实施监控，接 受市财政、农委、审计等政府部门 组织的验收。项目资金配套、使用 和管理经验受到了市财政、审计部 门的充分肯定。几年来，在建设万 亩设施菜地的同时，集团还建设了 一个集科研、种植、观光、展示为一 体的蔬菜主题公园，成了上海郊区 的一个重要蔬菜生产基地和现代 蔬菜种植业的亮点。 三、探索投入模式、创新 管理体制．提高资金投资成效 如何将有限的资金发挥最大 的投资效应，确保投资效果的最快 实现和国有资产的保值增值，投入 上海农村经济２０１０年第８期 套投资，作为实收资本组建实体公 司，按法人治理结构规范运作。如 东海总公司的鲜花港，就是集团将 国家和市政府的专项资金作为国 有股本投入，组建的专业公司。 ２、将专项拨款作为项目投入， 形成资产委托子公司经营。对一些 政府拨款集团配套的项目，尽管资 金投入总量较大，但主要是设施性 投入，难以形成单一企业的，可以由 集团委托子公司组建项目建设班 子，负责项目的实施。项目竣工验收 后，形成的资产作为集团资产。如前 所述的蔬菜项目，就是集团委托子 公司——都市股份星辉蔬菜公司组 织项目建设，项目竣工验收后，由都 市股份星辉蔬菜公司经营。 ３、将专项拨款作为追加投资， 由子公司负责经营管理。如海丰米 业原来的大米加工设备，无论是生 产规模还是加工质量，都不能满足 市民生活需要，市财政及时拨款 ３０００万元进行全面改造。集团将政 府拨款用于设备的改良改造，形成 新增设备的部分，作为农业产业化 项Ｅｌ的追加投资。 ‘ ４、将专项补贴集中使用，由子 公司改善农业设施。近几年政府为 了改善农业生产条件，每年都投入 年集中建设改造一批设施粮田，形 成规模。待政府部门审计、验收后， 参照公益性资产投资，按账面投入 金额冲销专项补贴，并将企业配套 投入直接进入当期损益消化，以体 现基础投资的特殊性。 四、抓住重要环节、严格 内部控制。确保资金安全运作 涉农资金，无论是政府的专项 拨款，还是集团的白筹、配套资金， 一般都用于农业基础设施建设或 农用固定资产的采购，最终都是从 货币形态转化为实物形态。在整个 资金的运作过程中，必须高度重 视，严格按照《农业基本建设投资 管理办法》、《农业专项资金财务管 理办法》、《专项资金使用情况审计 规定》、（僵大项目实施效能监察的 规定》等一系列制度，从项目立项 到预算编制，从招标开标到质量控 制，从资金拨付到工程结算，从整 体验收到后续跟踪，对每一个关键 节点都应明确责任，实施严格的控 制。必须做到：项目论证一专家 评审、确定预算；项目施工——招 标投标、集中采购；项目资金一 专户存储、专款专用；项目质 量——委托监理、实地把关；资金 拨付——联合会签、专人批拨；项 ４１ 目结算一审计审价、验收付款。 分类审核，做好项目固定资产的结 转和未形成资产费用的核销。按财 项资金，努力打造优质、廉洁、高效 项目，是我们在今后的工作中需要 只有按照投资程序和内部控制制 度，才能有效地降低项目成本，提 高施工质量；降低资金风险，提高 资金使用效果。 务制度入账、分摊和计提折旧。 ６、明确项目后评估及效能评 判制度，项目竣工投产半年或一年 后，由集团投资、财务、审计、监察 努力探索，积极实践的重要课题。 ２、政府出资集团配套项目用 于多元投资企业，最终资产和国有 权益的归属和账务处理如何体现 五、注重投资实效，以规 则管行为，确保资金使用效果 如何在农，Ａｋ４￣项资金的安排使 等部门对项目的资产保管、生产经 营、产能效益进行综合评价、评估。 国有资产保值增值和公平原则。对 政府出资、集团配套形成的项目， 用中确保科学合理、安全有效，重要 的原则是：注重实效、以规则管行 六、存在问题和建议 为；严格程序、按制度用资金，使每 近几年集团农业项目建设，既 一个重要环节都处于有效的制度控 有粮田基础设施建设，又有蔬菜花 制之中。具体做到六个明确： 卉基地建设；既有农林水利拨款， １、明确项目责任，将项目建设 又有农用电网改造补贴。资金来源 的进度、质量、安全、资金使用效 方面，既有农业部和市财政的专项 果，列入子公司主要负责人的经济 拨款，又有集团配套和农业反哺资 责任体系和绩效考核范围。以契约 金，还有农业企业自身积累的再投 的形式将项目建设和资金使用的 入。基本形成了政府扶持为主、集 安全有效加以明确。 团配套为辅、企业自筹为补充的格 ２、明确资金监控节点，严格项 局，对加快农业发展起到了十分有 目资金下拨、使用、支付程序。做到 效的推进作用。但在实际工作中有 授权、批准、使用、支付等相关人员 以下问题需要探讨： 职务分离。大额资金集体审批、联 １、近年来，国家及地方政府在 合会签、专人签发。 加大农业专项资金投入力度的同 ３、明确事企分开制度，将生产 时，也更加注重资金使用情况及项 经营与基本建设分开，生产资金与 目建设情况的检查、验收工作。集 建设资金分开，直接从事项目建设 团审计、监察等部门也对各项农业 的班子与生产经营班子分开，做到 资金项目开展了内部审计及效能 专户、专账、专人核算、专款专用。 监察。其中，也发现有的项目存在 ４、明确资金使用效能监察制 招投标不规范、项目施工质量不达 度，根据对专项资金实施效能监察 标、项目配套资金到位不及时、资 的规定，由集团财务部、审计部、监 金使用不规范等问题。对于这些问 察部定期检查项目工程进度、资金 题，在积极落实整改的同时，如何 使用情况，定期检查、分段审计。 建立一整套更加完善、科学的管理 ５、明确资产及时结转保管制 制度，以“制度＋科技”的管理理念， 度，由集团财务、审计部门根据农 运用先进的科技手段进行管控，关 业部基本建设管理办法，在政府部 口前移，把事后检查变为事前、事 门验收结束的基础上，对项目资金 中的监督，切实管好、用好农业专 ４２ 交给多元投资企业（包括上市公 司）经营的，目前看来通过追加资 本或作为增配股权的资金有一定 难度。是否可作为大股东资产挂在 集团账上，采取委托多元投资企业 经营的办法处置。 ３、对农业基础设施的投入，形 成固定资产的比例较小，大量道路 沟渠及简易设施等公益性支出，难 以作为固定资产认定，只能体现社 会效益和长远效益，因此投资资产 形成率较难作为考核指标。在财务 处理上，对农业基础设施的投入， 考虑到主要是道路沟渠及简易设 施等，形成的资产很少，是否可以 以核销为主，在财务上作冲销专项 拨款处理，对企业自己筹措的资金 作为营业外支出处理。 ４、对农业改良设施的投入，能 较好的改善农业生产环境和提高 生产能力，但由于农业的特殊性， 取得效益是一个长期的过程，如果 投入资金形成的资产按标准计提 折旧，农业生产企业消化难度较 大。是否可对农业基础设施和改良 设施性投入，采取按社会公益性资 产处理的办法，对实际形成资产先 计算原值，保留５～１０％残值作为净 值，一次提足折旧冲减政府拨款。 （作者单位光明食品集团审计部） 上海农村经济２０１０年第８期