中机院:广东省全域土地综合整治面临五大困境及五大建议
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发布时间：2024-12-18 16:11
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本文以广东省全域土地综合整治试点为例，通过分析其土地整治探索与实践、现实困境，提出完善全域土地综合整治的建议，为建立健全全域土地综合整治试点机制提供参考借鉴。
一、全域土地综合整治面临的现实困境
1. 现行规划难以适应调整重构型整治需求
实施全域土地综合整治需要集中连片、整村推进，对农村地区的国土空间全域优化布局。过去农村地区的规划是在增量扩张建设管控背景下编制的，以自上而下的行政指令型为主，易忽略地方和村民的实际需求，缺乏对土地权属调整和土地收益平衡的考虑，难以适应全域土地综合整治对现状用地布局结构的调整重构需要。规划调整困难，审批手续繁琐，审批时间过长，增加了项目开展的时间成本，影响了村集体及乡镇参与全域土地综合整治的积极性。
2. 用地布局优化障碍大
农村地区用地布局优化工作需要对现状地类进行重新整合，涉及权属调整、永久基本农田调整等内容。然而，障碍较大，权属调整缺乏操作细则，永久基本农田调整受限，影响了用地布局优化的推进。
3. 农业、生态空间的综合经济效益不明显
开展全域土地综合整治以保护、完善生态和农业空间，保障粮食安全、生态安全，但农业、生态用途土地租金收益远低于开发建设用地，导致综合经济效益不明显。同时，现代农业、乡村旅游对农业空间连片集聚、生态空间可持续具有良好的经济带动作用，但由于点状供地、设施农用地障碍，影响了经济收益。
4. 社会资本参与途径不足
社会资本在全域土地综合整治中扮演重要角色，但缺乏具体参与路径。社会资本参与收益需求难以满足，节余建设用地指标交易和集体经营性建设用地入市等收益端受限，导致社会资本参与风险增加。
5. 财政投入压力较大
全域土地综合整治需要大量资金投入，但主要依赖财政直接投资，市场资金投入和个人资金投入较少。资金统筹难度大，公共基础设施建设和生态修复等难以产生直接收益，加大了地方财政压力。
二、完善全域土地综合整治的建议
1. 建立规划和用途管制机制，优化国土空间布局，预留跨镇域调整空间，允许零散耕地、园地、林地、其他农用地之间进行空间置换和布局优化。
2. 建立健全权属调整机制，解决国有土地与集体土地混杂问题，建立土地权属调整技术体系，保障土地价值再分配公平合理。
3. 畅通农业、生态空间价值实现路径，发挥现代农业和乡村旅游带动作用，奖励连片优质耕地、生态空间，增加农业、生态空间的本地化收益功能。
4. 完善市场参与和投融资机制，畅通土地经营性收入和土地指标收入途径，为市场主体提供收益保障。
5. 构建农民集体为主体的全域土地综合整治模式，明确提供农村公共品职责，充分发挥农民集体的自治组织和实施主体作用。
